Lessen uit de Wasstraat: Proactieve gegevensdeling als voorwaarde voor bestaanszekerheid

Gemeenten hebben inkomensondersteunende regelingen beschikbaar voor de versterking van de bestaanszekerheid. De Wasstraat is een methode om via heldere vraagarticulatie en een escalatiemechanisme te komen tot proactieve verstrekking van inkomensondersteuning, en daarmee versterking van de
bestaanszekerheid. De realisatie van proactieve verstrekking vereist juridische experimenteerruimte.

In opdracht van de Regeringscommissaris Informatiehuishouding beschrijven de Bruggenbouwers hoe proactieve gegevensdeling een voorwaarde is om de bestaanszekerheid van veel burgers in Nederland te versterken en hoe uitdagingen in deze gegevensdeling aan zijn te pakken. Proactieve gegevensdeling houdt in dat overheidsinstanties het initiatief nemen om een regeling (zoals een toeslag) actief aan te bieden, zonder dat burgers hier zelf om hoeven te vragen. Dit essay beschrijft de Wasstraat, de methode om de gegevensdeling vorm en inhoud te geven.

Na de beschrijving van de methode volgt de identificatie van bestaande blokkades voor gegevensdeling, en hoe de Wasstraat ook daar in de praktijk een oplossing voor biedt.

Gemeenten kunnen met proactieve gegevensdeling hun inwoners wijzen op hun rechten op inkomensondersteunende regelingen. Die vorm van dienstverlening verkleint de kans dat die inwoners in armoede moeten leven en versterkt hun bestaanszekerheid.

De Wasstraat:

Een hoopvol beeld voor de toekomst van gegevensdeling

De gemeente Amsterdam onderzoekt de mogelijkheden van proactieve toekenning van inkomensondersteunende regelingen voor het versterken van de bestaanszekerheid van haar inwoners. Hiervoor is toegang tot specifieke gegevens essentieel – gegevens waarover de gemeente op dit moment niet beschikt.

De Wasstraat biedt de structuur waarmee de gemeente Amsterdam haar behoefte aan gegevens duidelijk kan formuleren aan Bureau Keteninformatisering Werk en Inkomen en het Inlichtingenbureau. Door deze aanpak kan Amsterdam het bereik van inkomensondersteunende regelingen vergroten. Alleen al de kennis dat de inkomens- en vermogenspositie en gezinssamenstelling voldoen aan bepaalde criteria helpt gemeente Amsterdam in het vergroten van haar bereik en niet-gebruik van inkomensondersteunende regelingen tegen te gaan. Hiermee wordt gewaarborgd dat alle inwoners de ondersteuning kunnen krijgen waar zij recht toe hebben.

Bestaanszekerheid, gegevensdeling en de Wasstraat

Het thema ‘bestaanszekerheid’ staat al maanden hoog op de politieke agenda.¹ Hoewel invulling van deze term per politieke partij verschilt, gaat bestaanszekerheid in de basis over de mogelijkheid en het recht van burgers om in hun basisbehoeften te zijn voorzien.² Uit onderzoek blijkt dat in september 2023 zo’n 800 duizend mensen onder de armoedegrens leefden
met de verwachting dat dit in 2024 naar 1 miljoen zal stijgen.³ Ook staat de bestaanszekerheid van middeninkomens onder druk, waardoor geldproblematiek een steeds grotere groep in de samenleving omhelst.⁴

De vernieuwde urgentie van en aandacht voor bestaanszekerheid laat zien dat zelfredzaamheid niet zomaar gerealiseerd is en een belangrijke rol voor de overheid is weggelegd in het scheppen van de juiste voorwaarden en ondersteuning voor die bestaanszekerheid.⁵ Er zijn externe factoren die buiten de controle liggen van de burger. Denk hierbij aan de coronacrisis, energiearmoede en het toeslagenschandaal.⁶ Armoede is hiermee niet enkel een aangelegenheid van een individuele burger, maar een maatschappelijke opgave waarin ook de overheid een faciliterende rol moet pakken.⁷

Zoals de Regeringscommissaris Informatiehuishouding betoogt, is een responsieve overheid nodig.⁸ Een responsieve overheid gaat proactief te werk om burgers te helpen in plaats van enkel te verwachten dat burgers zelf in actie zullen komen.

Gegevensdeling speelt een centrale rol in het realiseren van bestaanszekerheid voor meer burgers. Overheidsinstanties hebben specifieke gegevens nodig om invulling te kunnen geven aan hun specifieke inkomensondersteunende regelingen.

De aanname binnen de overheid lijkt te zijn dat burgers redelijk zelfredzaam zijn en zelfstandig hun recht op uitkeringen en toeslagen kunnen uitzoeken, én kunnen aanvragen waar zij recht op hebben.

De aanname blijkt echter onjuist. Tenminste 10% van de mensen waarvan de gemeente weet of vermoedt dat deze recht hebben op specifieke inkomensondersteunende regelingen vraagt deze niet aan.⁹

In jargon heet dat niet-gebruik van inkomensondersteunende regelingen. De 10% slaat op de mensen waar de gemeente het niet-gebruik van heeft geconstateerd. Buiten beeld daarbij blijft dat de betreffende overheidsinstanties deels geen zicht hebben op de groep burgers die recht heeft op bepaalde regelingen maar er geen gebruik van maken. Natuurlijk kunnen burgers er bewust voor kiezen om geen gebruik te maken van de inkomensondersteunend regelingen.

Het wordt een probleem als burgers onnodig in de financiële problemen komen door een gebrek aan kennis bij burgers die niet weten van de ondersteuning waar zij recht op hebben. Of als blijkt dat burgers niet weten hoe deze aan te vragen. Een nog ernstiger oorzaak voor niet-gebruik is als burgers bang zijn om iets fout te doen bij de aanvraag met als achterliggende
angst terugvorderingen.¹⁰ Dit is in meerdere opzichten een probleem: burgers komen onnodig in de problemen, er ontstaat multiproblematiek (denk daarbij aan gezondheidsproblemen, werkproblemen, mindere leerprestaties) en overheidsorganisaties moeten aan de slag met de uit armoede voortvloeiende problematiek van en rondom burgers.¹¹

De politiek in Nederland wil goede dienstverlening aan burgers, wil dat dat gepaard gaat met bescherming van de privacy en transparantie richting burgers, en wil minder administratieve lasten voor zowel de burgers als de uitvoerende professionals. Maar die strategische wil wordt niet vertaald naar een tactische oplossing.

– Arre Zuurmond en Marvin Kramer ¹²

Het niet-gebruik en vooral de benoemde problematiek was voor de Regeringscommissaris Informatiehuishouding aanleiding om De Bruggenbouwers de opdracht te geven om ‘de Wasstraat’ te ontwikkelen.¹³ De Wasstraat is een methode voor het realiseren van gegevensdeling en samenwerking tussen publieke dienstverleners, bijvoorbeeld ten dienste van de bestaanszekerheid van burgers. In navolging van de motie Zeedijk en Mohandis¹⁴, biedt de methode een toekomstbeeld waarin het aanzienlijk verminderen van niet-gebruik en het verstevigen van de bestaanszekerheid door automatische toekenning van inkomensondersteunende regelingen haalbaar blijkt. De Wasstraat biedt verschillende denkrichtingen, antwoorden en procesroutes om de verschillende uitdagingen in het proces van verbeterde gegevensdeling te benaderen. De werking van de Wasstraat wordt hieronder toegelicht.

Het belang van een duidelijke vraagarticulatie

Uit de gesprekken met de verschillende partijen die betrokken zijn bij inkomensondersteunende regelingen blijkt dat er regelmatig onduidelijkheid bestaat over het soort gegevens die een organisatie nodig heeft om een inkomensondersteunende regeling toe te kunnen passen en onder welke voorwaarden zij deze gegevens kunnen ontvangen of verstrekken. Dit beperkt de mate waarin deze partijen proactief kunnen inzetten op bestaanszekerheid. Belangrijk in de aanpak van de Wasstraat is dan ook om de vraag, dus de precieze articulatie van de benodigde gegevens, in beeld te krijgen.

Whole system in a room

Cruciaal in de benadering is een gefaseerde versie van het ‘whole system in a room’-principe. Op enig moment zitten alle betrokkenen in het proces samen aan tafel. Gefaseerd omdat bij de start van het proces de verschillende expertises separaat worden bevraagd om te komen tot een precieze vraagarticulatie. Dit begint door samen met de proceseigenaar, de verantwoordelijke voor de uitvoering van inkomensondersteunende regelingen, in gesprek te gaan over de behoefte en de benodigde data hiervoor helder te krijgen. Vervolgens volgen gesprekken met verschillende groepen experts: technische, semantische, organisatorische en juridische. In deze gesprekken wordt helder welke data benodigd zijn, hoe de data technisch beschikbaar zijn te maken en onder welke voorwaarden de benodigde data verstrekt kan worden. Dit sluit aan op het verzoek van de motie Mohandis en Palmen om de mogelijkheden voor het actief identificeren en benaderen van inwoners door gemeenten in kaart te brengen.¹⁵ Wanneer dit proces alsnog onvoldoende duidelijkheid biedt, wordt dit sequentiële proces opnieuw doorlopen met de experts.

Uit deze gesprekken blijven vaak nog resterende vragen over de (vermeende) blokkades in gegevensdeling binnen een specifieke casus over. Niet alleen tussen organisaties, maar ook binnen uitkerende organisaties zijn er barrières te overwinnen. De Wasstraat zet in beide gevallen het escalatiemechanisme in werking. De vragen die de experts niet hebben kunnen beantwoorden komen terecht op het politiek-bestuurlijk niveau. Het is aan de bestuurders en/of politici om te besluiten of en hoe geïdentificeerde blokkades zijn weg te nemen. De in Interbestuurlijke Datastrategie beschreven centrale commissie voor gegevensdeling lijkt deze functie te kunnen vervullen.¹⁶

Rechtszekerheid en bestaanszekerheid samen brengen

De uitdaging voor de centrale commissie gegevensdeling bij het mogelijk maken van proactieve gegevensdeling is dat het verstrekken van bepaalde gegevens vanuit wetgeving niet mag. De burger heeft namelijk niet ingestemd met deze gegevensdeling en er kan bijvoorbeeld sprake zijn van privacy schending. Rechtszekerheid is dan de reden om proactieve gegevensdeling tegen te houden. Impliciet staat rechtszekerheid hierin tegenover bestaanszekerheid, in de afweging tussen keuzes waar de burger het meest mee is geholpen. Hoewel rechtszekerheid een terecht punt van aandacht is en het ten alle tijden essentieel is om in onze democratische rechtsstaat de wet als uitgangspunt te nemen, is het belangrijk om deze gedachte ook uit te dagen. Op deze wijze komen andere afwegingen in beeld.

Hoe terecht is het dat rechtszekerheid áltijd het doorslaggevende argument moet zijn?

Een drietal overwegingen dagen deze vraag uit. Ten eerste is juridische legitimiteit maar één manier om overheidshandelen te legitimeren of juist af te wijzen. Uit onderzoek zijn vier dimensies van overheidslegitimiteit te destilleren: iets is gerechtvaardigd omdat het moreel verantwoord is (ethische dimensie), iets is gerechtvaardigd omdat het in lijn met bestaande wetten en regels is (juridische dimensie), iets is gerechtvaardigd omdat het via politieke besluitvorming is gekozen (politieke dimensie) en iets is gerechtvaardigd omdat burgers het als legitiem zien (maatschappelijke dimensie).¹⁷ In de praktijk lopen deze dimensies in elkaar over. Geen van deze dimensies verdient echter impliciet de overhand; impliciete keuzes zijn niet verifieerbaar waardoor een proces inboet aan transparantie.

Politieke legitimiteit
Toegepast op het thema ‘bestaanszekerheid’ wordt zichtbaar dat alhoewel er beperkte juridische grondslag is voor proactieve gegevensdeling, de drie andere dimensies wel aanwezig zijn. Zo hebben verschillende partijen bij de Top Bestaanszeker Nederland eerder dit jaar de ambitie uitgesproken om een langetermijnstrategie voor bestaanszekerheid te willen ontwikkelen (politieke legitimiteit).¹⁸

Ethische legitimiteit
Ook wordt er regelmatig gesproken over het recht op bestaanszekerheid dat ieder mens zou moeten hebben (ethische legitimiteit). Mensen hebben recht op een goed bestaan. Zo staat in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: “Eenieder heeft recht op het bestaan van een zodanige maatschappelijke en internationale orde, dat de rechten en vrijheden, in deze Verklaring genoemd, daarin ten volle kunnen worden verwezenlijkt.”¹⁹

Maatschappelijke legitimiteit
Bovendien geven burgers ook aan dat bestaanszekerheid heel belangrijk is voor hunzelf maar ook voor hun medeburgers (maatschappelijke legitimiteit).²⁰

Juridische experimenteerruimte

Op basis van de andere vormen van legitimiteit is er aanleiding om ten minste juridische ruimte te maken voor experimenten die een positief effect kunnen hebben op de bestaanszekerheid.

Het veranderen van wet- en regelgeving is een lang proces, maar als de centrale commissie gegevensdeling beslist dat bestaanszekerheid in dit geval belangrijker is dan juridisch direct mogelijk is, zijn er wel mogelijkheden om toch gegrond stappen te maken. Zo kan bijvoorbeeld een (tijdelijke) juridische grondslag behulpzaam zijn voordat de echte juridische grondslag er is. Ten tweede bestaat de kans dat juridische bezwaren vooral defensieve routines zijn in plaats van gegronde argumenten.²¹

In beton gegoten of is er verbetering van wetten en regels mogelijk?

Protocollen, regels en wetten zijn er om zo routinematig, effectief, betrouwbaar en rechtvaardig mogelijk te kunnen werken, maar kunnen ook een manier zijn om geen verantwoordelijkheid te hoeven dragen voor de oplossing. Volgens organisatiesocioloog Chris Argyris is dit dan ook een vorm van zelfbescherming: lastige, onzekere situaties voorkomen, geen kritiek ontvangen van collega’s en het onttrekken aan de persoonlijke betrokkenheid en verantwoordelijkheid.²²

Het is relatief makkelijk en voorspelbaar om te zeggen dat iets niet mag van de wet of vanuit regels, omdat deze zogenaamde ‘objectiviteit’ de ambtenaar of bestuurder vrijpleit van verantwoordelijkheid. De niet gestelde vraag is of de wet, de regels absoluut zijn of dat er ook verbetering in de wetten en regels mogelijk is.²³

Opmerkelijk is het verschil in de werkwijze tussen inkomensondersteuning en fraudebestrijding. Privacy blijkt een bezwaar bij het verlenen van steun aan burgers, maar geen punt bij het opsporen van vergissingen door burgers.²⁴ Het is waardevol om te onderzoeken waar dit ogenschijnlijke verschil vandaan komt en of dit verschil behouden moet worden.

De terechte angst voor verandering samen dragen

De uitdaging die in de voorgaande passage is geplaatst bij de doorslaggevende aard van juridische bezwaren in proactieve gegevensdeling is gerechtvaardigd. Toch stuit deze boodschap in de praktijk vaak op weerstand. Deze weerstand is logisch. De transitiekunde toont dat veranderingen vaak zorgen voor onrust en angst bij mensen, want mag ik dit wel doen, kan ik dit
wel en durf ik dit wel? Maar ook bij burgers zelf is twijfel over een proactieve overheid. “Ik krijg nu iets van de overheid, maar straks moet ik het teruggeven.” Hier bestaan ook al mogelijke oplossingen voor, zoals blijkt uit de compensatie van alleenverdieners. In de wetgeving is namelijk opgenomen dat de toekenning blijft en dus niet zal worden teruggevraagd op een later moment.²⁵ Het blijft belangrijk om deze onrust en angst bij wie dan ook serieus te nemen, en te benaderen met empathie.

Proactieve samenwerking
Door de juiste vragen aan elkaar te stellen komt er een open constructieve samenwerking tot stand

Veilige werkomgeving

Om deze angst serieus te nemen, moet geïnvesteerd worden in twee onderdelen. Zo moeten medewerkers toegang hebben tot externe ‘secure bases’, dus tot collega’s en leidinggevenden die veiligheid en nabijheid verschaffen. Dit vraagt om een sociaal veilige werkomgeving, waarin mensen respectvol met elkaar omgaan, zichzelf kunnen zijn, fouten mogen maken en hun vakmanschap optimaal kunnen inbrengen.²⁶ Vervolgens moet de medewerker zichzelf als ‘secure base’ kunnen ervaren.²⁷ Dat wil zeggen of de medewerker er vertrouwen in heeft dat hij/zij in staat is mee te gaan in verandering. Dit kan door opleidings- en trainingsmogelijkheden aan te bieden, waardoor mensen vaardigheden leren en geleidelijk en toenemend zelfvertrouwen krijgen in hun nieuwe rol.

Gedeelde verantwoordelijkheid
Uiteindelijk is het realiseren van bestaanszekerheid een verantwoordelijkheid van ons allemaal. Ook daar heeft de Wasstraat een rol. Het ‘whole system in a room’-principe werkt alleen als iedereen op zijn best is. Als één van de partijen problemen ondervindt in het verstrekken van gegevens, bijvoorbeeld door een gebrek aan capaciteit of het niet kunnen realiseren van
de benodigde infrastructuur, dan werkt het hele systeem niet. Daarom is het belangrijk dat alle partijen elkaar onderling comfort bieden en ondersteunen vanuit vertrouwen in elkaars goede intenties. Het ‘samen dragen’ van proactieve gegevensdeling is essentieel om de bestaanszekerheid van veel Nederlanders te versterken. De Wasstraat is een proces dat de nadruk legt op het samen helder krijgen van de behoefte, het samen dragen van verantwoordelijkheid en het samen realiseren van resultaten voor burgers.

Conclusie

Voor een aanzienlijk aantal burgers blijkt het té ingewikkeld om wijzigingen in hun persoonlijke situatie te toetsen aan de voorwaarden van inkomensondersteunende regelingen.

Dit brengt hun bestaanszekerheid (onnodig) in gevaar. Dat is nog een belangrijke reden om als overheid proactief te handelen richting burgers die recht hebben op inkomenssteun.

Het proces om te komen tot specifieke vraagarticulatie en het escalatiemechanisme in de Wasstraat voorzien in een werkwijze die de bestaanszekerheid van vele Nederlanders kan versterken.

Het is daarbij in eerste instantie noodzakelijk om te identificeren wat juridisch, ethisch, politiek en maatschappelijk vereist is om deze verbetering te realiseren. Een aanbeveling hierin is om de impact van proactieve gegevensdeling in kaart te brengen, omdat dit de basis vormt voor verdere besluitvorming. In tweede instantie is helderheid over de organisatorische en technische voorwaarden vereist. Tenminste de drempel, of dichte deur van de juridische dimensie verdient daarbij specifieke aandacht.

Juist juridische experimenteerruimte kan hierin uitkomst bieden.

Alleen al voor zicht op de potentiële impact, of voor een overgangsregeling lijkt bij meerdere organisaties in de overheid ruimte bestaan om de Wasstraat verder te operationaliseren.

Samenwerking en gedeelde verantwoordelijkheid zijn essentieel om proactieve gegevensdeling en daarmee de versterking van de bestaanszekerheid voor alle burgers te verbeteren.

Creatief denken en vooral de durf om creativiteit toe te passen is hiervoor een essentiële voorwaarde.

Geschreven door Ernst Steigenga en Talitha Koopmans