De activistische ambtenaar als de juiste ambtenaar?

Nieuwe acties van zogeheten ‘activistische ambtenaren’ duiken inmiddels bijna wekelijks in de media op. Deze ontwikkeling zet een discussie over de wenselijkheid van dit soort ambtenaren in gang, resulterend in een stroom aan opiniestukken en handreikingen. Maar welk beeld van de ambtenaar treed op bij voor- en tegenstanders? En waar worden spanningen zichtbaar in deze discussie?

Het afgelopen jaar is veel gesproken over ‘activistische ambtenaren’ in politieke kringen, de media en de samenleving in het algemeen. Op verschillende niveaus van de overheid uiten ambtenaren publiekelijk hun onvrede over het handelen (of het gebrek daaraan) van de overheid, bijvoorbeeld in de vorm van brandbrieven, stakingen of deelname aan demonstraties. Hierbij kan gedacht worden aan ambtenaren die meededen aan de klimaatprotesten van Extinction Rebellion of de befaamde brandbrief op de deurmat van Gemeente Amsterdam. De meningen over deze activistische ambtenaren lopen sterk uiteen. Voorstanders benadrukken de noodzaak van ambtenaren die moed tonen om de grote maatschappelijke vraagstukken te kunnen aanpakken. Tegenstanders daarentegen leggen nadruk op de neutraliteit die een ambtenaar dient uit te dragen. Beide kampen hebben hun eigen geldige argumenten, die ook weer zijn te weerleggen. In dit artikel nemen wij geen standpunt in, maar bieden wij een overzicht van de spanningen die ontstaan in het spreken over activistische ambtenaren en reflecteren wij op
een aspect dat naar onze mening onvoldoende aandacht krijgt in dit debat: de diversiteit onder ambtenaren.

 

Ambtenaren horen neutraal te zijn

Een kritisch tegengeluid dat regelmatig naar voren komt in de discussies over activistische ambtenaren is dat ambtenaren geacht worden neutraal te zijn. Deze verwachting van neutraliteit wordt ook benadrukt in de Gedragscode Integriteit Rijk (3.1) en de Ambtenarenwet (Artikel 125). Deze laatste wet stelt
alleen dat een ambtenaar zich verplicht is te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt, maar neutraliteit of vergelijkbare termen worden niet direct genoemd. Toch wordt dit wel vaak als een inherente vereiste voor een goede ambtenaar gezien.

Het traditionele beeld van de ambtenaar als een afstandelijke uitvoerder vindt zijn oorsprong in de bureaucratische bestuurlijke traditie. Deze bestuurlijke traditie ontstond als reactie op het wijdverspreide vriendjespolitiek en cliëntelisme van de overheid in de 20e eeuw. Om dit te voorkomen, wordt van ambtenaren verwacht dat ze onpartijdig en rationeel handelen. Deze werkwijze
zorgt ervoor dat de overheid voorspelbaar en rechtvaardig is, waardoor burgers op de overheid kunnen vertrouwen en beschermd worden tegen willekeur. Neutraliteit is hiermee iets goeds dat de overheid beter doet functioneren.

Toch bestaan er ook andere bestuurlijke tradities die elk andere eigenschappen en handelingen van een goede ambtenaar benadrukken. In de jaren ’80 ontstond de discretionaire traditie als reactie op de trage en inefficiënte werkwijze van de bureaucratische overheid. De overheid ging zich meer als een bedrijf gedragen, wat voor ambtenaren betekende dat ze klantvriendelijker moesten zijn, meer aandacht moesten hebben voor efficiëntie en meer risico’s moesten durven nemen.

In de 21e eeuw kwam daar nog een nieuwe bestuurlijke traditie bij, genaamd network governance. Door de toenemende complexiteit van maatschappelijke vraagstukken realiseerde de overheid dat ze deze niet alleen kon oplossen, en dus werd van ambtenaren verwacht dat ze meer gingen samenwerken, zowel
binnen als buiten de overheid. Volgens universitair docent Bestuurskunde en Sociologie Joëlle van der Meer is het afhankelijk van hoe ambtenaren hun rol zien en de rol die binnen de overheidsorganisatie wordt gestimuleerd, welke bestuurlijke traditie het meest prominent zal zijn. Deze verschillende tradities bestaan naast elkaar en kunnen soms met elkaar in conflict komen. Bijvoorbeeld wanneer een ambtenaar neutraal wil blijven, maar tegelijkertijd een specifieke innovatie in de wijk wil ondersteunen. Ook voorbeelden zoals de Toeslagenaffaire en de beweging voor meer maatwerk roepen vragen op over de wenselijkheid van neutraliteit. Hieruit blijkt dat neutraliteit niet altijd de belangrijkste eis is en zeker niet de enige.

 

 

Bovendien is neutraliteit vaak niet helemaal haalbaar of zelfs wenselijk. Lector Bezieling & Professionaliteit Robert van Putten benadrukt dat gezien de complexe maatschappelijke vraagstukken waarmee hedendaags bestuur te maken heeft en de emoties die hierbij komen kijken, het beperken van ambtenaren tot een afstandelijke houding niet altijd passend is. Neutraliteit houdt namelijk onvoldoende rekening met de persoonlijke achtergrond en ervaringen van ambtenaren, die altijd meespelen in hun werk. Binnen de overheid is altijd sprake van een waardenafweging in het handelen. Ambtenaren moeten hierbij niet alleen rekening houden met hun eigen waarden, maar ook die van de samenleving, de overheidsorganisatie en de politici. Van Putten stelt dat professionaliteit een beter streven is, waarbij ambtenaren reflecteren op hun eigen ervaringen, emoties en achtergrond en
deze een passende plek geven in hun werk, zonder dat dit leidt tot willekeur.

Daarnaast bestaan er andere kritieken op neutraliteit, die universitair hoofddocent Public Policy & Performance Management Peter Triantafillou in vier categorieën verdeelt. Een van de kritieken is dat ambtenaren niet alleen worden gedreven door onafhankelijkheid of neutraliteit, maar ook door hun eigen belang, zoals een hoger loon of een betere positie. Volgens deze kritiek moet de overheid meer sturen op deze individuele belangen door middel van prestatiecontrole en het uitbesteden van taken aan private partijen. Een andere kritiek is dat neutraliteit de mogelijkheden tot innovatie en zelfexpressie van ambtenaren beperkt. Het gebrek aan autonomie zou ervoor zorgen dat overheidsorganisaties stagneren en de overheid minder succesvol functioneert omdat medewerkers zich niet kunnen ontplooien. Een volgend punt van kritiek is dat neutraliteit te weinig aandacht besteed aan de behoeften van burgers. Door iedere burger hetzelfde te behandelen op basis van regels en wetten, worden de verschillende behoeften van burgers over het hoofd gezien. Dit kan leiden tot grotere ongelijkheid doordat unieke situaties generiek worden behandeld, terwijl maatwerk nodig is.

Een laatste kritiek is dat het oplossen van maatschappelijke problemen niet alleen een taak is voor de overheid. Dit betekent dat er een ingewikkeld proces ontstaat waarbij diverse partijen betrokken zijn, en waarin neutraliteit soms de samenwerking bemoeilijkt. Het is namelijk lastig om te bepalen wie wel en wie niet mag deelnemen aan deze samenwerking. Dit kan betekenen dat de overheid niet optimaal gebruik maakt van de kracht van de gemeenschap, omdat ambtenaren geen voorkeur mogen tonen. Dit wordt versterkt doordat onderzoek heeft laten zien dat ambtenaren terughoudend zijn om zich openlijk uit te spreken, uit angst om de minister tegen te werken of moeilijke vragen te krijgen. Dit kan ertoe leiden dat ambtenaren niet volledig open zijn naar de andere partijen toe, waardoor echte samenwerking uitblijft.

Terecht geeft Triantafillou aan dat elke kritiek nuance nodig heeft en bekritiseerd kan worden. Toch bieden ze wel inzicht in de complexiteit van neutraliteit.

 

De roep om activistische ambtenaren

Naast degenen die kritisch zijn tegenover activistische ambtenaren, zijn er natuurlijk ook mensen die deze ambtenaren juist toejuichen. Ze moedigen ambtenaren aan om de moed te tonen die nodig is om maatschappelijke problemen aan te pakken. Dit is begrijpelijk, omdat de complexiteit van hedendaagse problemen, zoals de klimaatcrisis, bij iedereen emoties oproept,
zoals Van Putten betoogt. Gevoelens van angst en onzekerheid zijn niet alleen aanwezig bij burgers, maar ook bij de overheid zelf. Tegelijkertijd laat onderzoek zien dat burgers de overheid niet als competent genoeg beschouwen om deze problemen op te lossen, onder andere door een gebrek aan daadkracht. Voor ambtenaren voelt het steeds vaker ongepast om niets te doen bij urgente problemen.

Er zijn verschillende redenen waardoor het bestaan van activistische ambtenaren wordt gerechtvaardigd. Allereerst hebben ambtenaren, net als alle andere burgers, het recht op vrijheid van meningsuiting en het recht om te demonstreren. Als ze het niet eens zijn met het overheidsbeleid, moeten zij dit in principe gewoon kunnen uiten. Een andere reden is dat de huidige vorm van loyale tegenspraak niet goed lijkt te werken. Een onderzoek van Avans Hogeschool toont aan dat ambtenaren binnen verschillende afdelingen van de rijksoverheid een ontmoedigingscultuur van tegenspraak ervaren. Zij worden gevraagd om hun tegenspraak achterwege te laten en het integriteitsbeleid bevordert integer handelen onvoldoende, aldus de ambtenaren. Ook hoogleraar Kutsal Yesilkagit ziet het opkomen van ambtelijk activisme deels als een signaal dat er iets mis is met het huidige systeem van loyale tegenspraak.
Een laatste reden die voorstanders aanhalen, is dat ambtenaren bij uitstek geschikt zijn om de overheid scherp te houden. Hoewel politicoloog Rik Braams niet expliciet spreekt over ambtelijk activisme, wijst hij erop dat juist ambtenaren kunnen dienen als hoeders van publieke langetermijn doelen, omdat hun werk niet afhankelijk is van de politieke termijn. Zij kunnen zorgen
voor consistentie in het beleid, dat nu vaak lijkt te veranderen bij elke nieuwe politieke termijn. Op basis van Europese en internationale verdragen, zoals het Klimaatakkoord of VN-afspraken, past dit binnen de wettelijke verantwoordelijkheid van een ambtenaar.

 

Toch brengt ambtelijke activisme verschillende spanningen met zich mee, naast het argument van neutraliteit dat eerder is genoemd. Ambtenaren hebben niet alleen rechten, zoals vrijheid van meningsuiting en demonstratie, maar ook plichten ten opzichte van hun werkgever en de samenleving. Volgens de
Ambtenarenwet (artikel 10) mogen ambtenaren niets doen “waardoor de goede vervulling van hun functie of de goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid zou zijn verzekerd”. Een ambtenaar, werkzaam bij Buitenlandse zaken, die openlijk kritiek uit op het Nederlandse beleid ten aanzien van Oekraïne roept logischerwijs spanning op. Maar wat betekent eigenlijk “goede vervulling van hun functie”? Wanneer is er sprake van imagoschade? 

Daarnaast bestaat het gevaar dat er te veel verantwoordelijkheid op de schouders van ambtenaren wordt gelegd. Vacatures bij de overheid vereisen steeds meer van ambtenaren, en deze eisen zijn vaak ook tegenstrijdig. Ambtenaren moeten flexibel, creatief, ambitieus en samenwerkend zijn, maar tegelijkertijd voorzichtig, voorspelbaar en gedisciplineerd. De roep om lef komt hier nog eens bij. Caroline Wiedenhof, programmamaker en raadgever Dialoog en Ethiek, legt dit goed uit als ze praat over bescheiden ambtenaren: “Voor een ambtenaar die wil deelnemen aan een actie ligt een gesprek met een leidinggevende dan voor de hand. Maar voor iemand die vermoedt dat de baas anders over een kwestie denkt, is de drempel daarvoor hoog.” Moed kan hier een te hoge vereiste worden. Uit het eerdergenoemde onderzoek naar rolpercepties onder ambtenaren is een aannemelijk gevolgtrekking dat voor bepaalde ambtenaren activisme een stap te ver is. Een ambtenaar die zich vooral identificeert met een rechtvaardige overheid met haar loyaliteit en striktheid, zal waarschijnlijk moeite hebben om zijn minister intern of extern kritisch te bevragen. Deze aanname wordt ondersteund door het onderzoek van Braams, waarbij wordt gesteld dat bij elke bestuurlijke traditie wrijving kan ontstaan wanneer een minder neutrale ambtenaar wordt vereist.

 

Activistische ambtenaren, bureaucratische ambtenaren, ondernemende ambtenaren, samenwerkende ambtenaren en …?

In dit artikel hebben wij geprobeerd een overzicht te bieden van de verschillende argumenten vóór en tégen ambtelijk activisme, en hebben we aandacht gevestigd op een aspect dat naar onze mening niet genoeg aandacht krijgt.

Of je nu voorstander bent of juist niet, aan beide zijden valt op dat er beperkt rekening wordt gehouden met de diversiteit onder ambtenaren. De neutrale ambtenaar is niet de enige, maar ook de activistische ambtenaar niet. De verschillende bestuurlijke tradities leiden tot op zijn minst twee andere typen ambtenaren (ondernemende en samenwerkende ambtenaren). Maar dit zijn slechts ideaaltypen; in werkelijkheid zijn er zoveel verschillende ambtenaren als er individuele ambtenaren zijn.

Het is belangrijk om te erkennen dat in het spreken over activistische ambtenaren de diversiteit onder ambtenaren niet mag worden vergeten. We moeten oog hebben voor al die verschillende soorten ambtenaren, zodat we iets kunnen bieden dat nuttig is voor een breed scala aan ambtenaren, en niet slechts één type. Een goed begin is om de menselijkheid van ambtenaren te benadrukken, dus hun unieke talenten, vaardigheden en ervaringen te erkennen en waarderen.